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商品交易市场监管工作问题及对策研究
国家工商总局门户网站:www.saic.gov.cn     2015年12月23日    来源: 中国工商报

商品交易市场概况

发展现状

据国家工商总局《2014年度市场管理工作报告》统计,截至2014年底,全国共有商品交易市场57474个,其中注册登记的市场为29881个,占全部市场51.9%。

从市场数量情况看,随着国家"城镇化"的步伐加快,呈逐年稳步增长态势。

从主体类型情况看,国有及国有控股的市场注册数量下降,民营经济保持较高发展速度;市场注册性质以有限责任公司为主,经营规模以中小型企业为主。

从地区分布情况看,城区市场发展较快,在取得合法经营主体资格方面,城区市场明显优于农村市场。

从经营范围情况看,呈现多种经营趋势,由单一少门类向综合多门类发展,市场的专业化越来越不明显。

从经营模式情况看,一些经营意识比较超前的市场经营者在积极探索市场商场化、超市化建设与管理,硬件设施和软件管理水平发生质的转变,焕发了新的生机活力。

从市场发展前景看,高端商品(含食用农产品)的销售受商场超市经营的影响、低端商品受马路市场冲击,一些大的连锁水果店也售卖食用农产品,传统有形市场与网络市场两种业态目前正处于博弈阶段,预计这一状态将长期存在。

商品交易市场的特殊性

商品交易市场是多主体聚集的公众交易场所,具有平台性、社会性、公益性和经济性,是一种特殊的社会经济组织形式。与普通商场、超市相比,其管理方式、运营理念、盈利模式和发展规律均体现出独有特点,一般性的民事、商业监管法律法规,对市场的一些经营行为缺乏明确规定,一些问题的治理也无从下手。

从法律关系上看,市场是具有双层法律主体的商业业态,涉及三方权责关系。商品交易市场是由市场主办单位提供商业经营场所和相关基础服务,以收取租金的形式招纳商户入场从事商业经营,商户借助主办单位提供的场地与服务自主开展进货、销售等经营活动。这里面涉及到市场开办单位、场内经营者以及消费者三方权责关系。

从经营方式上看,大型商品交易市场作为跨省市大宗交易的现货交易平台,场内经营户以个体工商户为主,其中很多商户是以家庭为单位进行经营,市场有着很强的人员、货物、交通和相关产业聚集效应,市场的发展过程就是各种生产要素汇聚的过程,对资源、环境的影响是必然的。

从社会功能上看,商品交易市场应该是城市功能的一部分。比如,社区菜市场解决了周边居民的日常生活所需,是不可或缺的;一些大型的农副产品市场则在冰雪灾害等特殊时期承担了应急保障作用,是不可替代的;大型商品交易市场中聚集了大量人员,故市场在一定程度上为国家解决了就业问题,同时也起到了稳定社会的作用。

商品交易市场是技术进步、社会分工和经济发展的必然产物,是市场经济的重要组成部分,具有价格形成、引导生产,衔接零售、促进消费,繁荣经济、促进经济增长等多项功能,为满足人民生活需求和促进我国经济快速发展作出了贡献。虽然商品交易市场发展到今天存在很多问题也引发了很多矛盾,但仍不可否认其历史作用和现实贡献,商品交易市场在一定时期还将继续存在并扮演重要角色。

商品交易市场发展面临的问题

商品交易市场自身固有的问题

品牌意识不强,商品质量存在隐患。基于传统定式思维的影响,市场相比于商场超市,自身的定位较低,大多处于中低端水平,缺乏品牌经营意识。因其不善于在品牌培育上下功夫,场内经营者对所进商品的质量要求不高,缺少标准把关,商品质量存在隐患。

市场管理水平不高,公益性不强。由于初级商品交易市场是在改革开放过程中自然发展形成,经营门槛低、管理粗放,地域优势在发展竞争中起到突出作用,导致了市场开办者提高管理效能的动力不足,相当一部分开办者是拥有土地资源的乡镇企业或早期取得土地使用权的个人,商品交易市场与商场、超市等在管理水平上存在较大差距,遵守相关法律法规的自觉性较差,主体责任意识淡薄。在遇到突发情况,需要力保市场稳定供应时,能够采取的措施也不足。

市场规划建设能力有待提升,配套设施亟须完善。我国的市场大部分是随着经济发展而产生,开办之初并不需要严格规划审批,市场规模与周边交通环境承载力、区域功能定位和配套设施情况基本符合即可。但随着市场经济的发展,市场数量与规模不断扩大,市场周边区域缺乏公共配套设施,市场与环境发展之间的矛盾凸现出来。

市场占用大量经济资源,影响经济转型发展。当前我国大型城市中心土地资源稀缺,而商品交易市场由于成立较早,占用了城区相当部分优质土地和建筑,但市场粗放式的经营所产生的经济效益比较低,对我国经济贡献较小。一些大型城市要提高经济发展的质量,必然要引入金融、信息、教育、现代服务业等高效低耗产业,但土地资源的紧缺制约了新兴产业的发展空间。

市场开办者方面的问题

主体责任意识淡薄。大部分市场开办者认为市场秩序、经营行为、商品质量、环境卫生等方面应由政府职能部门监管,将自身定位为物业管理人员,只收费、不管理。市场主办单位把众多的商户聚集在一起,却不负管理责任,造成工商干部在监管时经常一人要面对上千甚至上万的商户,增加了工商部门行政成本,降低了监管效能。

绑架商户利益,主办单位违法责任难以追究。对于市场存在的消防、安全生产、秩序混乱等严重问题,相关部门依法可以采取停业处罚。执法实践中,此类问题责任多在主办单位,而进行停业处理将直接影响小商户的利益,众多小商户可能会聚集起来阻止执法,这也使得停业处罚难以执行。由此,主办单位绑架商户利益实施违法违规行为,而相关部门担心执法引发群体性事件,一些问题难以从根本上解决。

利用强势地位侵害场内经营者利益。主办单位在招商过程和日常管理中往往利用强势地位侵犯小商户的合法权益,有的已引发商户群体上访事件。由于相关的法律法规中对主办单位和小商户的权利义务关系没有具体规定,政府相关部门无法追究主办单位的行政责任,只能引导商户寻求司法途径解决。

场内经营者存在的问题

市场里的商品主要由场内经营者自主进货、销售,经营者的问题会直接影响商品质量和食品安全。故要研究商品交易市场存在的问题,势必也要理清场内经营者存在的问题。

一是经营规模小,抗风险能力低。市场内商户数量众多,单个摊位规模很小,商户"融资难、融资贵",随着互联网的迅猛发展,线上销售对线下销售冲击很大,导致商户经营不下去;一些地方对马路市场清理力度不够,也严重影响场内经营者效益。二是经营者素质参差不齐,同质竞争激烈。由于市场内经营同类商品的商户大量集中,而所售商品质量、来源基本雷同,经营理念简单,模仿、抄袭现象不同程序存在,为获得最大利益,强行拉客、欺诈消费者、以次充好、以假充真等恶性竞争行为经常发生。三是诚信水平不高、缺乏行业自律。场内经营者多以个体工商户的形式存在,相对来说诚信意识较差,自律能力较低。加上其注册形式简单造成违法成本不高,一部分经营者当其经营的商品出现质量问题时,直接用家人的身份证重新注册新的营业执照,逃避处罚。

市场监管存在的问题

法律法规问题。国务院1983年颁布的《城乡集市贸易管理办法》是国家层面唯一的市场监管专业法规,至今未予修订,早已不适应当前形势发展的需要。国家工商总局及时出台了《加强商品交易市场规范管理的指导意见》,明确了市场开办者7条主体责任。但据统计,除北京等少数省市对市场开办者落实主体责任方面制定了职责和罚则外,全国大部分省市对此没有制定职责和处罚依据。按照当前对政府部门"法无授权不可为"、对市场经营主体"法无禁止即可为"大环境下,我们要求市场开办者落实主体责任从依法行政角度看,缺乏法律依据。正因为缺乏法律依据,在实际管理中,地方政府将市场开办者应承担的职责又赋予工商部门。即使是北京市出台的《北京市生活消费品、生产资料市场管理条例》,其中对于市场开办者的处罚最高仅2万元,与其违法所得相比,微不足道,难以达到要求其落实主体责任的目的。比如,按照《产品质量法》第五十四条规定,存在销售无厂名厂址商品行为的,责令改正;拒不改正的,尚无罚则。法律对此类违法行为处罚过轻,达不到惩戒、杜绝此类违法行为的目的。除了《食品安全法》和《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》等规定外,在市场经营者销售假冒伪劣商品方面,少有法律法规和规章对市场开办者作出了强制性规定。普通群众并不了解国家职能部门分工和法律法规现状,可能片面地认为市场中假冒伪劣商品泛滥的主要原因是行政部门不作为,由此形成了市场开办者赚钱、工商担责的局面。另外,企业信息公示抽查只针对有照的市场开办者和场内经营者,且抽查的结果如何与信用分类监管联动的法律法规和规范性文件尚不完善,基层对如何开展日常市场监管工作很困惑。

政府职能部门监管中协调配合不够,未形成监管合力。一些市场存在的安全生产和消防隐患、交通混乱、环境卫生、假冒伪劣商品、附近马路市场冲击、治安等多种问题,涉及安全生产、消防、商务、工商、食药监、公安、城管、税务等多个部门,需要齐抓共管。按照规定,各部门应该各司其职、相互配合,共同规范和维护市场的交易环境和经营秩序,但是实际中,有的部门由于履职能力、积极性和意识的差异,再加上协调不顺,往往会出现执法不到位等推诿扯皮的局面。比如,有的地方消防部门检查出消防隐患后,简单地进行处理,工商部门发函要求吊销市场营业执照。

体制改革后基层单位职责增加,监管执法力量明显不足,市场监管工作被弱化。一是垂直管理体制调整为属地管理后,工作内容大大增加。比如,有的地方在"创卫"过程中出现了工商部门到农贸市场收拾垃圾、打扫卫生的情况,工商部门成了市场卫生的主责单位;有的地方工商部门派员参加新农村建设。二是基层工作重心偏移,在体制改革进展较快的地方,工商、质监、食药监或"二合一"或"三合一",原基层工商所人员不得不把精力转移到食品和特种设备监管上,而实际上,原基层工商所也存在着监管执法力量不足的问题。

市场监管综合性强,基层监管人员难以履职到位。商品交易市场监管工作适用的法律法规有《反不正当竞争法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《公司法》《合同法》《广告法》《商标法》等,对执法者的专业技能要求较高。而现阶段基层干部普遍存在人员老化、综合知识水平偏低等问题,加上受职能转变、体制改革、基层职级待遇等影响,受监管执法环境约束,部分人员主动履职的动力不足,这些都使基层市场监管人员的自身素质和工作积极性与肩负的职责不相适应。

科学监管商品交易市场的几点思考

着力推动立法工作 准确把握"严管"的实质内涵

《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》明确要求实现"宽进严管",对于商品交易市场监管工作,"严管"的主要内容是什么?如何实现"严管"这些问题更多地还处于理论研究阶段,急需从法律法规支撑、经费装备保障上为基层监管执法提供强有力的工作抓手。"严管"应该是修改相关法律,让违法者付不起违法的代价。《城乡集市贸易管理办法》修订阻力极大,从其不适应当前形势需要和避免追责角度看,废止该《办法》非常必要。如有可能,可以考虑重新立法。建议包含以下内容:一是明确商品交易市场的定义、地位、性质、作用和责任;二是强化市场主办单位的社会责任、管理责任;三是应体现商品交易市场公益性特征,同时在税收、审批方面出台相应优惠措施;四是明确各级人民政府统筹负责市场规划管理,科学划分相关政府部门的监管职责;五是要支持国有企业参与开办、经营商品交易市场,提高政府对市场产业,特别是生活必需品市场的控制力,保障价格稳定和应急供应。

加强市场主体的准入监管 夯实市场的安全基础

商品交易市场具有特殊性,政府部门在对市场主办方进行停业整顿等处罚时会伤及无辜商户的利益,容易引起群访群诉,影响社会和谐。因此,应将市场监管关口前移,严格市场主办单位主体准入。一是建立市场专营公司的登记制度。要在相关法规中进行专项规定,明确从事商品交易市场经营的公司应达到的条件,如注册资金、管理经验、经营与管理所需设施、投资人信用、专业市场管理人员数量及专业水平等,确保商品交易市场专营公司具备相应管理能力和责任意识。二是建议属地政府组织市场开业安全验收。为消除市场各类安全隐患,应当建议属地政府组织制定具有强制性的商品交易市场开业安全标准,由政府组织相关部门在市场开业前联合验收。标准内容应当包含商业建筑设施、消防安全、特种设备状况,以及摊位设置密度、公共面积比率、应急管理体系和商户安全教育等。

厘清职责边界 提升管理效能

工商队伍以"人员多、分布广、涉及面宽、能打硬仗"而被各级党委政府以及社会公众所认知。在市场经济初期,工商部门"承建市场、管理市场"的双重身份为这支队伍赢得了声誉,被赋予了许多法定责任,比如野生动物保护、文物保护、经纪人管理、旅行社管理、农业机械监督管理、标准化管理、工业品许可证管理等,这使得基层面临巨大的问责风险和工作压力。随着我国市场经济法治进程的不断推进,对商品交易市场中各类经营主体的行业管理、行为管理与违规惩戒更应当系统化、专业化。在国家层面厘清并明确商品交易市场系统内部各主体之间的权责关系,厘清各部门职责分工。

健全市场信用体系 完善失信惩戒和市场退出机制

一是要充分利用企业信息公示系统对市场开办者和场内经营者开展信用监管,建立市场信用信息预警机制,有效防范和降低市场交易风险,维护经营者和消费者合法权益。二是建立诚信示范市场创建活动激励机制。在明确属地政府及相关部门齐抓共建的前提下,对于获得公示的诚信示范市场给予一定的资金扶持、税收优惠或者联合金融机构将市场主体信用与融资相结合,实现信用融资,解决市场主体融资难的问题等,以正面激励的手段引导市场开办者重视信用建设。三是进一步强化社会监督,加大失信经营成本,促使市场开办者、场内经营者加强自我约束,营造诚信经营、守法经营的浓厚氛围,维护公平竞争的市场秩序,促进市场交易规模扩大和市场繁荣活跃。

加强队伍建设 提高监管效能

一是加强基层人员业务培训,以提高法律素养和执法能力为重点,有针对性地

加强基层人员相关业务技能培训,创新培训方式,拓宽培训渠道,通过解读法律法规,现场案例式教学等手段来强化知识积累与更新,让市场监管与时俱进。二是注重市场监管专家型人才储备,包括系统内人才和系统外专家,充分发挥专家型人才的示范引领作用,以此为依托建立各层级市场监管专家库,负责对市场中出现的难点问题进行分析研究,积极发挥业务指导作用,对市场内的违法行为形成统一、权威的指导意见,为监管的合法性、正当性提供有力的理论支持。

创新监管手段 探索"互联网+市场监管"模式

随着信息技术和互联网应用日益普及,网络商品交易市场发展迅猛,一些大型商品交易市场运用信息化技术提高市场管理水平,建立网络平台和内部管理系统,提高管理的精细化水平,个别有条件的市场还整合内部数据进行管理,推动市场管理升级。工商监管必须顺应形势,创新监管手段,借助网络信息技术,搭建统一监管平台,逐步实现线上线下融合的一体化监管。建议由总局牵头探索建立统一的"互联网+市场监管"模式,把全国市场方面的数据(包括市场开办单位的管理数据,各相关部门的监管数据,市场主体、市场商户以及市场中的客体数据)进行融合,为工商监管、风险预估、行业指导等提供有力支持。

支持行业协会健康发展 引导行业自律

一是各省市依据各自实际情况成立、培育或支持市场协会发展,并接受中国市场协会的工作指导。有效引导其参与市场管理,充分发挥市场协会、个私协会等组织的桥梁纽带作用。二是鼓励、支持市场协会制定行业信用规则和道德规范标准,明确市场主体责任和社会责任内涵、具体任务和实现路径。三是鼓励、引导行业协会成立市场及商户诚信经营联盟,利用协会自律的方式实施违法商户的联动惩戒。四是在市场中推行使用商品交易市场租赁经营合同示范文本,解决合同中不规范、不公平的格式条款等问题,杜绝因合同导致的经营纠纷,维护良好的经营秩序。五是树立品牌经营的理念,带领商户发展培育自有品牌。要充分利用行业协会自律的作用,结合行政执法、舆论监督、群众参与等方式形成社会共治的局面,引导商品交易市场营造公平竞争、诚实信用的交易环境。

  

□全国工商行政管理、市场监督管理部门市场规范管理与合同行政监管专家型人才培训班课题组

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